相對于農民在土地權力中的弱勢，地方政府卻處于非常強勢的地位。在現行制度下，農地只有通過政府征用變為國有土地才可進入土地一級市場進行出讓，而在出讓環節，政府作為唯一的供應者，也處于絕對壟斷地位。這種絕對強勢的地位令土地增值收益全被地方政府占有，被征地農民僅以土地產值為依據，獲得補償。按照當前的"產值倍數法"進行補償，政府征用農地最高補償標準只能是該土地農業產值的30倍，而很多地方補償標準不過是農業年產值的10倍左右。近十幾年來，各級地方政府通過"低價征地、高價賣出"，農民向政府轉移的價值總額，據說高達20萬億元到30萬億元。"國進民退"的規模之大，令人震驚。據中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》中指出，未來20年，中國將以每年2000萬人的速度，實現農民向市民的轉變。然而如果現行制度沒有改變，這四億人口身份變遷的背后，將是農民利益的隱性犧牲。"以租代征"則是以租賃農民土地的名義，行征地之實，既規避了國有土地指標的申請，又可逃避相關征地補償和人員安置問題。城市化引發的"國進民退"帶來失業人群和土地資源浪費等社會問題，可能催生大量失業群體，制造社會不安定因素。目前重慶等地的所謂"地票"制度創新，仍是政府廉價剝奪農民土地。城市化國進民退是以獲得土地極差利益為優先，人為裁撤合并行政村，讓農民"被上樓"，進而轉變農民身份。但沒有考慮到失地農民變換身份為市民后，能否獲得與身份相適應的非農就業。那些失去了土地又未找到新就業渠道的農民，會積聚成社會不安定因素。人為的農村土地低價，助長了土地更為粗放利用的投資方式，刺激了對土地的無效利用。城市建設者一味強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用，這導致了土地密集型城市建設中，大量土地資源被浪費。調查顯示，目前城市被征用土地中有43%閑置。要扭轉地方政府這種低價征地、高價拍地、獲得高額極差收益的現狀，必須推動集體土地和國有土地的同地同權，在確定農民土地所有權的前提下，允許土地自由流轉集中，讓農民真正參與到土地增值收益的分成中，得到合理的土地回報。